美國、法國等放射性廢物處置政策及經驗啟示_中國扶貧在08靠設計公仔線_國家扶貧門戶

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《中華人民共和國放射性污染防治法》規定，放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或比活度大于國家確定的清潔解控水平，預期不再使用的廢棄物。放射性廢物來源眾多且復雜，活度范圍大，壽命長短差異大，其潛在危害可能持續上百年、上萬年甚至更久。包容與隔離是放射性廢物管理的首選策略，即把放射性核素限制在廢物基質、包裝和處理設施內，并將其與人類直接生活的環境隔離。放射性廢物處置是人類社會的長期挑戰，其與核事故并列為核能安全發展的兩大制約因素，受到各國的廣泛重視。

我國已經形成較為完整的核工業體系，積存和產生的放射性廢物總量不斷增多，廢物超期貯存所引起的安全、社會和環境問題日益突出。以核電站產生的低放廢物為例：我國核電機組在役 玖陽視覺47 個、在建 11 個，而且還在增加。按每個機組年產生低放射性固體廢物 50 立方米（整備后）計算，到 2020 年，每年將產生低放射性固體廢物約 3 000 立方米。另外，截至 2018 年 12 月31日，全國從事生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的單位共 73 070 家，在用放射源 142 607 枚，各省、自治區、直轄市城市放射性廢物庫已收貯廢舊放射源 58 814 枚，已轉運或收貯至國家放射源集中暫存庫及由生產廠家回收的廢舊放射源共 143 101 枚，管理面臨壓力。

我國目前低放廢物區域處置場選址落地困難，中放廢物處置未啟動，高放廢物處置處于地下實驗室建設階段。在低放廢物處置方面，我國已建成的西北、北龍和飛鳳山 3 個近地表處置場中，西北處置場接收了來自秦山核電廠的低放廢物，北龍處置場暫存了來自大亞灣和嶺澳 2 個核電廠的低放廢物。我國放射性廢物的處置能力與核能發展不相匹配，如果該問題得不到妥善解決，將阻礙我國核能事業的可持續發展。

通過對美國、法國等核電裝機容量高、在放射性廢物管理方面有著豐富經驗的國家進行調研分析，分別從政策及立法、監管及實施、資金籌措及激勵措施 3 個方面將我國放射性廢物管理體系與國際進行對比，給出對我國放射性廢物管理體制與機制的經驗啟示，并提出完善我國放射性廢物管理體制與機制的建議，以促進放攤位設計射性廢物管理工作進展，適應核能發展需求，保障環境安攤位設計全與人類健康。

國際放射性廢物管理現狀

作者調研了美國、法國、俄羅斯、加拿大、日本、韓國、英國在放射性廢物管理方面的現狀，考慮到美國、法國放射性廢物處置率高，處置經驗豐富，且與我國放射性廢物的來源途徑與規模具有相似性，因此著重對這兩國的情況進行了介紹。

政策及立法

完善的法律、法規、標準體系是放射性廢物處置工作的重要依據。美國、法國等核能大國均已建立了適應自身需求的法律、法規、標準體系。特別是在法律制定層面，除了服務于核能發展的基本法，它們還都奇藝果影像建立了針對放射性廢物管理的專門法（表 1）。國家政策來源于各國法律法規體系對放射性廢物處置的規定，各國一般都秉持以下原則制定相關政策：誰產生誰負責；安全是前提條件；放射性廢物最小化；分類處理處置；政府負責監管；監督和實施相互獨立；鼓勵公眾參與。

美國。該國的立法體系由法律、聯邦法規、導則構成。聯邦立法首先由國會通過，然后由總統簽署成為法律。美國主要涉及放射性廢物管理的法律包括《原子能法》《核廢物政策法修訂案》《低水平放射性廢物政策法修訂案》《能源政策法》等。在聯邦法規方面，形成了系統化的法規體系，對于美國核管理委員會（NRC）、美國能源部（DOE）和美國環境保護署（E廣告設計PA），適用的總法規包含在每年出版的《美國聯邦法規》（Code of Federal Regulations，CFR）的標題10（用于 NRC 和 DOE）和標題 40（用于 EPA）中。美國的放射性廢物分為非政府活動產生的商業廢物和政府活動產生的廢物兩類。其中，商業低放廢物及設施由各州政府負責管理，即通過《低放廢物政策法》，在協議州框架下進行處置或進行全國性集中處置。超 C 類廢物、超鈾廢物和高放廢物的處置則由美國聯邦政府負責，具體由 DOE 承擔。

法國。該國的立法體系由法律、法規、規章、導則構成。涉及放射性廢物管理的法律主要有《放射性廢物法》《核透明與安全法》《放射性廢物規劃法》《廢物處置和材料回收法》等。按照廢物分類方法的不同，法國制定了詳細的管理策略。按照設施類型和放射性核素種類，法國工業部、衛生部和環人形立牌境部的聯合法令規定了一個限值，超過該限值的設施被稱為“基礎核設施”（basic nuclear installation），低于該限值的被稱為“環境保護分類的設施”（installations classified on environmental protection grounds）。對于基礎核設施，《廢物處置和材料回收法》（“75-633 號法”）規定了放射性廢物最終處置前后，生產者都應承擔相關責任；另外，還制定了一系列技術規章，包括技術規定和基本安全規章，以確保廢物得到有效管理。對于環境保護分類的設施，其適用的法律在《環境保護法》第 5 卷第 1 部分。對于放射源，其適用的基本規章在《公眾健康法》第 6 章第 4 部分。法國放射性廢物管理的特點是即使生產者將廢物運送到另一家公司運營的設施進行處理或貯存，生產者仍然負有責任。

監管及實施

放射性廢物管理一般秉承監督與實施相互獨立的原則，各國都設立了獨立的監管機構（表 2）。核設施產生的放射性廢物根據類別差異，不同國家有各自的處置實施方式。對高放廢物處置，一般由政府或政府所屬部門專門成立的具有商業性質的實施機構負責。對低放廢物的處置，有的由政府或政府所屬部門專門成立的實施機構處理，有的由商業公司處理（表 3）。對于政府專門成立的實施機構，一般是國家、國家所屬部門或國家公共機構直接負責或監督，如美國 DOE 下屬的環境管理辦公室（Office of Environmental Management）和核能辦公室（Office of Nuclear Energy）、法國國家放射性廢物管理局（ANDRA）、英國核退役管理局（NDA）、韓國放射性廢物管理機構（KORAD）、日本核廢物管理組織（NUMO）等。對于商業公司實施方式，一般由核能公司（或政府與核能公司一起）組建放射性廢物管理專營機構，機構的職責范圍根據各國的具體情況制定，如加拿大核廢物管理組織（NWMO策展）、俄羅斯放射性廢物管理國家運營商（NO RAO）和國有放射性廢物管理企業（Ros RAO）等。

美國。參與放射性廢物監管或實施的機構有 NRC、EPA、DOE、國防核設施安全管理局（DNFSB）及各州政府。NRC 主要履行監管職責，頒發管理許可證，還對非軍事應用產生的商業低放廢物負有管理責任。EPA 主要履行環境監管，負責頒布和執行輻射防護標準。DOE 負責管理自身產生的核廢物以及全國的超 C 類廢物、超鈾廢物和高放廢物，具體由 DOE 下設的環境管理辦公室和核能辦公室來實施，并對廠址退役實行軍民分開管理。DNFSB 是美國國會建立的獨立聯邦機構，對由 DOE 制定的國防核設施設計、建設、運行和退役的安全健康標準進行內容和實施情況的審核和評估。針對商業低放廢物處置，根據 1985 年的政策法修訂案，其監管和實施主體均下放到州，由州政府指定的部門負責，包括頒發許可證。

法國。根據《核透明與安全法》，基礎核設施受核安全局的監管，其申請建造許可證必須通過總理簽署的法令頒發，并由負責核安全的部長簽署；環境保護分類的設施由承擔環境保護責任的部長監管。法國 ANDRA 作為負責軍民放射性廢物管理的實施機構，其下設用于高放廢物處置的工業地質處置中心 Cigeo 和中、低放廢物處置庫。對高放廢物的處置，ANDRA 負責處置庫的選址、建造、運行、關閉及其他相關研究，經費主要來源于廢物生產者為高放廢物設立的獨立賬戶。對低放廢物的處置，A廣告設計NDRA 每 5 年與廢物產生單位簽訂廢物處置協議，通過簽訂商業合同收費。對極低放廢物的處置，其被劃分為環境保護分類的設施，但也由 ANDRA 處置運營，由設施所在地的省級政府管理。

資金籌措與激勵措施

高放廢物處置和核設施退役資金是為保障核電站業主在履行未來核責任時有足夠的資金而預先征收的準備金/基金，這些資金的征集實質上是一種將能源生產和消費的某些社會成本內置化的機制。各國高放廢物處置資金以及核設施退役資金的籌措與管理的辦法如表 4 所示。低放廢物由于處理技術相對成熟，處理周期短，一般由處置場運營商與廢物產生單位簽訂商業付費合同。為保證交易的公平公正，一般需要處置場運營商與廢物產生單位協商制定收費標準并通過政府相關部門的審批。

為解決“鄰避效應”問題，很多國家制定了適當的激勵措施，以推動廢物處置的進程。例如，加拿大采用“物業價值保護計劃”（PHAI）進行經濟激勵，對加拿大高放廢物深地質處置庫（DGR）進行約 3 000 萬美元的經濟激勵。韓國在沒有對激勵政策實施立法之前，1986—2004 年的 18 年間經歷了 9 次選址失敗，中、低放廢物處置設施及乏燃料貯存設施遲遲不能落地。2005 年 3 月，韓國制定《放射性廢棄物處置設施特別法》并成立選址委員會，確定了具體的激勵措施；到同年 11 月，經居民投票選定慶州市作為場址，僅僅歷時 8 個月。

 美國

美國高放廢物處置費用屬于“國家預算內”基金，由高放廢物的生產者和擁有者承擔。美國國會根據 1982 年《核廢物政策法》設立了 NWF，由美國能源部部長管理執行。該基金經費主要來源包括：商用高放廢物處置費用由聯邦政府按每 1 度核能發電量攤付 0.1 美分的乏燃料處置費向電力公司籌集，而國防高放廢物處置費用由國會撥款。

美國核電站退役參展費用屬于“國家預算外”基金，完全由核電廠業主承擔，聯邦政府不給予補貼。核電站退役基金是根據聯邦法規《退役計劃的報告和記錄保存》（10 CFR 50.75(C)）的第 10 條，NRC 要求核電站許可證持有人每年調整對核電站退役成本的估計。

美國低放廢物處置模式分為協議州處置和非協議州處置兩類。目前，按協議州模式運行的低放廢物處置設施有 3 個，分別位于得克薩斯州、南卡羅來納州和華盛頓州。其中，得克薩斯州的 Andrew 處置場較為特殊，它既能接收協議州的廢物，也能接收非協議州的廢物，但來自非協議州的廢物不能超過處置場容量的 30%。猶他州 Clive 處置場按非協議州處置模式運行。數據顯示，2017 年美國在猶他州通過非協議州模式處置的廢物總量占全美處置總量的絕大部分，而協議州處置模式處置量相對較少。美國的商業低放射性處置場費用定價，均是由其所在奇藝果影像州相關管理部門負責。

美國政府還制訂了一系列激勵措施以解決當地政府和居民的“鄰避效應”問題。《綜合環境響應、賠償和責任法》建立了比較完善的有害物質污染的響應、責任、補償機制，確立了超級基金制度和綜合補償政策。對于高放廢物，《核廢物政策法修訂案》授權 DOE 每一財政年度支付一筆費用給處置場所在州或地方政府，其數額按 DOE 商業活動的稅率計算。例如，尤卡山處置場選址、建造和運行過程中，每年為尤卡山提供 1 000 萬美元作為激勵；在處置庫運行期間，每年提供 2 000 萬美元作為激勵。對于低放廢物，《低水平放射性廢物政策法修訂案》允許各協議州收取附加費，用于減輕對低放廢物處置場所在州的影響。例如，美國中西部州際協作體、東南部州際協作體、中央州際協作體、東北部州際協作體都采取了為所在地居民房地產價值擔保，實行免稅等一系列激經典大圖勵措施。

 法國

法國法律明確了放射性廢物處置的費用籌措及管理責任。法國《放射性廢物規劃法》通過界定各利益相關者的責任，成立了基礎核設施退役和乏燃料及放射性廢物管理國家財務評價委員會（CNEF）。由經濟和能源部負責監管廢物生產者的費用支付情況，包括廢物生產者的長期責任、債務支付的方法和選擇；由 CNEF 負責評價經濟和能源部的工作開展情況，并每 3 年向議會匯報。針對高放廢物管理與退役資金保障，法國《環境法》規定了一項圍繞長期核費用融資的制度。核設施持證單位需要評估長期的費用，包括核設施退役費用、乏燃料和放射性廢物管理費用，并設立受保護的專用資金為未來核廢物處置做準備。除非通過了國家的許可，專用資金不得用于任何其他目的，也不得用于還債（即使持證單位遇到財務困難），以確保持證單位履行其在退役和放射性廢物管理方面的義務。針對非高放廢物管理的資金保障，法國極低放廢物和短壽命中低放廢物分別集中在奧布省的 Morvilliers 處置庫（Cires）和 Soulaines-Dhuys 處置庫（CSA）進行近地表處置，并均由 ANDRA 運營。放射性廢物的生產者與 ANDRA 之間通過簽訂合同并付費，然后將合乎處置標準的廢物送到相應的處置場進行處置。

法國通過稅收保障放射性廢物的妥善處置，包括基礎核設施稅、放射性廢物附加稅（即“研究”稅、“經濟激勵”稅和“技術擴散”稅）以及用于放射性物質和廢物的可持續管理的特別繳款等。除此之外，法國法律授權由核電運營商直接為當地政府提供激勵。互動裝置例如：Bure 項目中為默茲和上馬恩 2 個省提供3 000 萬歐元/年；奧布省項目建造期間，累計經濟補償達到 880 萬歐元，建成后為當地社區提供了新的就業機會、稅收等，為當地帶來了巨大效益。

我國放射性廢物管理現狀及存在問題

政策與立法

我國放射性廢物管理采用分類管理原則，由生產者負責，并要求放射性廢物的產生量和向環境的排放量遵循 ALARA 原則：對于高放廢物，采用集中深地質處置；對于中放廢物，采用中等深度處置；對于低放或極低放廢物，進行近地表或填埋處置。我國已頒布的與放射性廢物管理相關的法律主要有《核安全法》和《放射性污染防治法》；此外，還有《放射性廢物安全管理條例》《放射性廢物的分類》大型公仔等 60 余項法規、部門規章、國家標準、行業標準和技術導則，對我國的放射廢物處置做了規定。相比于本文調研的大部分國家，我國尚沒有針對放射性廢物管理的專門法律，而且對于現行相關法律的落實，還亟待AR擴增實境加強。

監管與實施

我國遵循監管獨立的原則，已經建立了分工明確的放射性廢物監管體系。我國放射性廢物管平面設計理安全涉及的監管機構有生態環境部（國家核安全局）、國家衛生健康委員會、公安部和應急管理部。生態環境部（國家核安全局）統一負責全品牌活動國放射性廢物的安全監督管理工作。國家衛生健康委員會和其他有關部門依據國務院規定的職責，對有關的放射性廢物管理工作依法實施監督管理。

國防科工局是我國放射性廢物主管部門，負責放射性廢物處置的實施工作。目前，我國高放廢物處置地下實驗室建設項目已經獲國務院批復，但高放廢物處置工作缺乏專門的實施機構；中放廢物處置工作未啟動；對低放廢物，1992 年國務院印發的《關于我國中、低水平放射性廢物處置舞臺背板的環境政策》，提出了區域處置政策，但是到目前為止，區域處置場選址落地困難，“鄰避效應”問題嚴重。

資金籌措與激勵措施

我國《放射性污染防治場地佈置法》《核安全法》等都明確提出了放射性廢物處置以及核設施退役資金的籌措原則。對于國防、軍工用途產生的放射性廢物，其處置場的建設和運行費用由國家支付；對于商業過程產生的放射性廢物，則由其生產者付費。在放射性廢物產生單位運行過程中，每年需要提取一定的資金，留作核設施的最終退役及其放射性廢物處置的費用。我國雖然規定了資金籌措的基本原則，但是對于費用的估算、提取、管理、監督和使用的辦法不夠細致，這導致放射性廢物管理資金難以得到有效落實。

針對高放廢物和乏燃料后處理，我國《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》規定，核電廠要按照規定繳納乏燃料處理處置基金。該基金屬于國家基金，納入核電廠發電成本，并按“收支兩條線”原則納入中央財政預算進行管理。該基金涵蓋了乏燃料后處理及高放廢物深地質處置的研發、建設、運行、改造和退役的費用，但是對于乏燃料后處理和高放廢物處置資金的劃分沒有明確規定；其管理、使用和長期的收取標準修正方法以及基金的保值增值辦法還有待明確。

按照法律規定，核設施的退役費用和放射性廢物的處置費用應當預提，納入投資概算或生產成本。法律授權由國務院財政部門、價格主管部門會同相關部門規定退役和處置費用的提取和管理辦法，但我國至今沒有出臺明確的法規或管理辦法。這導致無法對核電廠的退役費用進行評估與報告，也未對預提資金的管理方式、充分性、風險管理等問題進行詳細規定。我國少數核電站有外資股份，如果不在運行階段提取退役資金，一旦到達核電站壽期，屆時運行許可證注銷，外資撤離，退役資金將無法得到保障，可能會引發一定的退役風險。

針對中、低放廢物處置，我國尚沒有正式發布的廢物處置收費標準，也沒有相應的收取、管理、監督和使用辦法，處開幕活動置場建設資金的籌措也無政策規定，這些有待明確。

放射性廢物處置場的選址、建設、運營過程中，會面臨“鄰避效應”的問題，我國也像其他國家一樣，正面臨著這個問題。我國甘肅省政府于 2015 年頒布了《甘肅省輻射污染防治條例》，建立了“乏燃料和放射性廢物處理處置生態補償制度”。但國家層面上還缺乏完善的激勵措施與方法，以應對“鄰避效應”的問題。

問題討論與經驗啟示

高放廢物與低放廢物在特性上存在明顯差異，對其處置的方式也不同

高放廢物放射性活度占各類廢物總活度的絕大部分，放射性持續時間長、核素毒性大且涉及國防安全，其處置要求高且難度大，經費需求多，還需開展基礎研究和技術開發，通過市場機制難以解決高放廢物的處置問題，一般屬于國家責任。高放廢物體積占比小，對其進行管理的人工需求小，也方便國家集中控制全息投影管理。因此，各國對于高放廢物的處置，都設立了由政府或政府所屬部門專門成立的具有商業性質的實施機構進行管理。

低放、極低放廢物體量大、來源廣、危害相對較低、處置技術相對成熟，并且涉及國防安全問題相對少，可采用政府監管下的市場運營模式進行管理。國際上對于低放廢物管理模式可分為兩類：由政府或政府所屬部門專門成立的實施機構進行管理，采用商業付費模式。該模式一般適合國土面積小，廢物產生來源單位相對集中的國家。運營商承包模式。該模式相對靈活，適合國土面積大，廢物產生來源單位多的國家。

低放廢物處置政策存在多種途徑且各有優劣

“區域處置”。優點是離廢物產生地距離相對適中且能夠實現區域資源優勢共享。但是，該途徑下形成的“區域處置”聯合體難廣告設計以作為責任主體，會導致處置場選址、建設和運營的責任不明確，難以有效追責；且在遇到“鄰避效應”問題時，地方政府和公眾的利益缺乏有效的協調機制，將導致處置場落地困難。

“就地處置”。選址、建設和運營處置場的責任主體明確為廢物生產者，可以在短期內推進處置場的建設；并且，處置場可以建在核設施場址內，無明顯“鄰人形立牌避效應”問題。但是，核設施單位只處置自身產生的廢物，需要建設的放射性廢物處置場較多，且核設施壽命有限，可能遠遠短于廢物處置監護周期，從長期和全局角度分析，不利于經濟性和資源優化，更帶來了新的安全和社會風險。

“集中處置”。利用規模效應，可有效降低成本和風險。場址選擇范圍大，可充分利用市場機制推動處置場的落地，地方政府和公眾的權益可以交由廢物生 TC:08designfollow